Das Wichtigste in Kürze:
- INSPIRE (Richtlinie 2007/2/EG) ist das EU-Gesetz, das öffentliche Stellen verpflichtet, Geodaten auffindbar, ansehbar und für viele Themen auch in interoperabler Form herunterladbar zu machen
- Deutschland hat sie über ein Bundesgesetz, das Geodatenzugangsgesetz, sowie sechzehn eigene Landesgesetze umgesetzt, weil Geodaten im deutschen Föderalismus überwiegend Landessache sind
- INSPIRE ordnet Daten in 34 Themen über drei Anhänge, und Anhang-I-Themen wie Flurstücke hatten weit frühere Umsetzungsfristen als Anhang-III-Themen wie Flächennutzungspläne oder Naturgefahrenzonen
- Genau dieser gestaffelte, themenweise Rollout erklärt einen großen Teil davon, warum manche deutschen Ebenen fast bundesweit vollständig sind, während andere nur eine Handvoll Bundesländer abdecken
- INSPIRE garantiert, dass irgendwo ein Dienst existiert; es garantiert nicht, dass dieser Dienst online bleibt, aktuell bleibt, oder dass zwei Bundesländer dasselbe Schema für dieselbe Datenart verwenden
Wer sich schon einmal gefragt hat, warum eine deutsche Geodaten-Ebene saubere Abdeckung über alle sechzehn Bundesländer zeigt, während eine scheinbar ähnliche Ebene nur die Hälfte davon abdeckt: Die Antwort liegt selten an behördlicher Willkür. Sie führt zurück auf ein einzelnes EU-Gesetz aus dem Jahr 2007, wie der deutsche Föderalismus es umgesetzt hat, und welche Datenthemen dieses Gesetz zuerst priorisiert hat. Dieser Beitrag erklärt, was die INSPIRE-Richtlinie tatsächlich vorschreibt, wie daraus sechzehn getrennte Umsetzungen statt einer wurden, und warum "die Quelle veröffentlicht es" und "die Quelle veröffentlicht es zuverlässig, in nutzbarer Form" zwei unterschiedliche Versprechen sind.
Was ist die INSPIRE-Richtlinie?
INSPIRE, ausgeschrieben Infrastructure for Spatial Information in the European Union, ist die Richtlinie 2007/2/EG: ein EU-Gesetz, das öffentliche Stellen in jedem Mitgliedstaat verpflichtet, ihre Geodaten über standardisierte Online-Dienste auffindbar, ansehbar und für die meisten Themen auch herunterladbar zu machen. Sie wurde für die Umweltpolitik geschrieben, reicht in ihrem Geltungsbereich aber weit über reine Umweltdaten hinaus. Sie erfasst von Verwaltungsgrenzen und Adressen bis zu Flurstücken, Flächennutzung, Gebäuden, Gewässernetzen und Naturgefahrenzonen praktisch alles, mit der Begründung, dass Umweltentscheidungen auch von diesem gesamten Kontext abhängen.
INSPIRE erzeugt keine einzelne EU-Datenbank. Es verpflichtet jeden Mitgliedstaat, seine eigenen Daten über ein gemeinsames technisches Rahmenwerk offenzulegen: ein Suchdienst, ein Darstellungsdienst (typischerweise WMS) und, für die meisten Themen, ein Downloaddienst (typischerweise WFS oder gleichwertig), zusammen mit Metadaten, die es überhaupt erst ermöglichen, den Datensatz außerhalb der veröffentlichenden Behörde zu finden.
Was schreibt INSPIRE in der Praxis tatsächlich vor?
INSPIRE gruppiert Geodaten in 34 Themen über drei Anhänge, und in welchem Anhang ein Thema steht, ist wichtiger als es zunächst scheint. Anhang I umfasst neun grundlegende Themen, darunter Flurstücke (Cadastral Parcels), Verwaltungseinheiten und Adressen, mit den frühesten Umsetzungsfristen. Anhang II umfasst eine Handvoll Themen wie Höhe und Bodenbedeckung. Anhang III ist die größte Gruppe, rund zwanzig Themen einschließlich Gebäude, Bodennutzung, Naturgefahrenzonen und statistische Einheiten, und erhielt von den drei Anhängen die spätesten Fristen.
Dieser gestaffelte Zeitplan war ein praktisches Zugeständnis, kein Versehen: Etwas so grundlegendes wie ein Flurstück zu harmonisieren, ist technisch ein kleinerer Schritt als die Harmonisierung von Flächennutzungsdesignationen, die von Gemeinde zu Gemeinde enorm in lokaler Legende und rechtlicher Bedeutung variieren. Für Außenstehende bedeutet das aber: Zwei Datensätze, die gleich "amtlich" wirken, können in ihrer tatsächlichen Veröffentlichungsreife Jahre voneinander entfernt sein.
Wie wurde aus einer Richtlinie sechzehn Umsetzungen?
Deutschland hat INSPIRE national über das Geodatenzugangsgesetz (GeoZG) umgesetzt, ein Bundesgesetz zum Zugang zu Geodaten. Doch Vermessung, Kataster und die meisten raumplanerischen Aufgaben liegen in Deutschland verfassungsrechtlich bei den Ländern, nicht beim Bund, sodass das GeoZG allein die Aufgabe nicht vollständig lösen konnte. Jedes der sechzehn Bundesländer hat ein eigenes Landesgeodatenzugangsgesetz erlassen, um dieselben Pflichten ins Landesrecht zu übertragen, und die jeweilige Vermessungsverwaltung des Landes wurde dafür verantwortlich, die von INSPIRE geforderten Dienste tatsächlich aufzubauen. Die Koordination darüber läuft über GDI-DE (Geodateninfrastruktur Deutschland), die nationale Stelle, die Bundes- und Landesgeoportale aufeinander abstimmt, aber GDI-DE koordiniert, es veröffentlicht nicht zentral.
Das Ergebnis ist strukturell genau das, was man von einem Bundesgesetz erwarten würde, das von sechzehn getrennt ausgestatteten Landesbehörden auf ihren eigenen Beschaffungszyklen umgesetzt wird: dieselbe rechtliche Pflicht, sechzehn technische Umsetzungen, sechzehn Aktualisierungsrhythmen und sechzehn Geoportale mit ihren eigenen Eigenheiten.
Warum variiert die Abdeckung immer noch so stark nach Thema und Bundesland?
Zwei Mechanismen verstärken sich hier gegenseitig. Erstens der Anhangs-Zeitplan: Flurstücke, ein Anhang-I-Thema, hatten mehr als ein Jahrzehnt länger Zeit zu reifen als Flächennutzung oder Naturgefahrenzonen, beide Anhang-III-Themen. Das allein erklärt ein Muster, das sich durch deutsche Open Data generell zieht: Katasterdaten auf Flurstücksebene (ALKIS) sind nahezu bundesweit vorhanden, während Flächennutzungsdesignationen (Flächennutzungsplan, Bebauungsplan) und Gefahrenebenen nur von einer Teilmenge der Länder veröffentlicht werden, der Rest holt noch auf.
Zweitens liegt die Mindestanforderung von INSPIRE niedriger, als die meisten nachgelagerten Anwendungsfälle brauchen. Ein Suchdienst plus ein Darstellungsdienst erfüllt reale Pflichten aus der Richtlinie, aber ein WMS-Darstellungsdienst erlaubt nur, sich eine Karte im Browser anzusehen. Er übergibt keine abfragbaren, verknüpfbaren Daten. Etliche deutsche Behörden sind auf dem Papier vollständig INSPIRE-konform und machen die zugrunde liegenden Daten trotzdem kaum anders zugänglich als über ein gerendertes Bild oder ein PDF, genau die Lücke zwischen "veröffentlicht" und "nutzbar", an der ein Screening-Workflow scheitert.
Was bedeutet das für alle, die deutsche Geodaten tatsächlich nutzen wollen?
Es bedeutet, "durch INSPIRE erfasst" und "in einer Abfrage nutzbar" als zwei getrennte Fragen zu behandeln, denn genau das sind sie. INSPIRE ist der Grund, warum für einen deutschen Datensatz mit ziemlicher Sicherheit irgendwo ein WFS- oder WMS-Dienst existiert. Es ist keine Garantie, dass dieser Dienst vollständig, aktuell oder genauso strukturiert ist wie der entsprechende Dienst im Nachbarland, und es sagt nichts darüber, was passiert, wenn dieser Dienst die Adresse wechselt, ein Feld verliert oder für ein Quartal verstummt.
Genau dort setzt Mapular an: nicht als Ersatz für die Quellen, die INSPIRE ins Leben gerufen hat, sondern als Beobachtung dieser Quellen, mit erneutem Abruf bei Änderungen und der Abbildung von sechzehn Ländern mit lokaler Legende und unterschiedlichem Tempo auf ein dokumentiertes Schema. Wo ein Bundesland tatsächlich noch nicht veröffentlicht, benennt der Geodatenkatalog das als Lücke, statt sie zu verschleiern, denn "noch nicht umgesetzt" und "umgesetzt, aber veraltet" sehen von außen identisch aus, wenn niemand nachprüft.
Wie geht es von hier weiter?
Wer sehen möchte, wie sich die INSPIRE-getriebene Veröffentlichung von sechzehn Bundesländern harmonisiert in einem Modell darstellt, findet im Geodatenkatalog jede Ebene mit ihrer exakten Abdeckung je Bundesland, offen ausgewiesen. Das ist die praktische Antwort auf die Frage, auf die dieser Beitrag hinausläuft: nicht ob ein Datensatz irgendwo in Deutschland existiert, sondern ob Sie ihn heute tatsächlich abfragen können.
